企业获得两块国有土地用于度假村用地,后因该地区划为水源地保护区不得开发建设,土地闲置收回按市场价还是按成本价产生纠纷

城市规划的改变造成企业获得土地不能如其开发使用,造成土地被收回时按市场价还是按当时的购买价呢?在以往多个案例表明此类纠纷收回土地按市场价评估
上诉人海口市人民政府(以下简称海口市政府)因与上诉人海南森源置业有限公司(以下简称森源公司)有偿收回国有土地使用权一案,不服海口市中级人民法院(2018)琼01行初159号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。
2018年1月3日,海口市政府作出海府罚字〔2018〕30号《收回国有建设用地使用权决定书》(以下简称30号收地决定),决定有偿收回海口市国用(2007)第001775号《国有土地使用证》(以下简称001775号土地证)项下土地使用权,补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(以下简称24号文)的规定执行。森源公司不服,提起本案行政诉讼,请求:一、确认30号收地决定违法并予以撤销;二、判令海口市政府采取土地置换方式或按市场评估价对森源公司进行补偿。
一审查明,1997年4月,原琼山市规划土地管理局作出琼山土函〔1997〕第087、第088号《关于征地出让给海南昊成旅业开发有限公司的批复》,同意出让48.839亩和49.815亩土地给海南昊成旅业开发有限公司(以下简称昊成公司)作为沙坡水库度假村用地,并颁发琼山国用(府城)字第07930号、第07931号国有土地使用证。2006年6月,昊成公司申请将上述两宗土地合并,除去规划路后实际用地面积为65705.36平方米,海口市国土部门注销上述两土地证后,向昊成公司颁发海口市国用(2006)第003017号国有土地使用证。2006年12月,海口市政府根据海口市龙华区人民法院(2007)龙执字第45-2号民事裁定书及(2007)龙执字第45号协助执行通知书将上述土地使用权过户至森源公司名下,并颁发001775号土地证。2007年3月26日,海口市国土资源局(以下简称海口市国土局)与森源公司签订《建设用地补充协议》,约定延期开发建设涉案土地,期限为一年,从2007年4月15日起至2008年4月15日止。
2007年7月16日,海口市规划局作出市规〔2007〕279号《关于海南森源置业有限公司用地置换问题的请示》,载明:森源公司申请办理《建设用地规划许可证》,在海口市总体规划中沙坡水库规划确定为海口市主城区集中式生活饮水水源保护区,一级保护区内不能开发建设。但由于涉案土地转让之前未取得用地规划意见,为保护城市生活饮水水源,特请示海口市政府,建议批转海口市国土局将上述土地进行置换。2009年12月21日,海口市国土局作出市土资储字〔2009〕126号《关于海南森源置业有限公司申请置换土地问题的处理意见》,告知海口市政府无法进行土地置换。对涉案土地的处理意见是以货币补偿方式收回或者待有合适的地块再考虑予以安排。2012年8月17日,森源公司向海口市国土局提交《关于恳请海口市国土局与我公司签订<延期开发合同>或<闲置土地认定书>的请示》,并再次请求尽快解决土地置换的问题。2014年8月28日,海口市规划局作出海规函〔2014〕1587号《关于海南森源置业有限公司用地规划条件问题的复函》,函复涉案土地在《海口市南部生态绿带控制性详细规划》范围内,该片区控规尚未编制完成,无法提供相关规划设计条件。2016年6月14日,海口市规划局作出海规函〔2016〕1347号《关于申请建筑设计要点的复函》,针对森源公司再次提交的《关于建设工程设计要点申请》,函复涉案土地属于《海口市南部生态绿带控制性详细规划》范围,该片区控规尚未编制完成,无法提供相关规划设计条件。
一审另查明,2016年10月,海口市国土局在海南省存量国有建设用地专项清理处置工作外业调查中,发现涉案土地涉嫌闲置,遂启动闲置土地调查处置程序。2017年1月3日,海口市国土局作出海土资龙华字〔2017〕23号《闲置土地调查通知书》,要求森源公司就涉案土地闲置情况接受调查并提供相关材料。2017年6月15日,海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕256号《关于征询海南森源置业有限公司用地规划报建情况的函》,向海口市规划局去函征询涉案土地的用地规划报建情况。2017年7月6日,海口市规划局向海口市国土局作出海规函〔2017〕1662号《关于海南森源置业有限公司用地规划意见的复函》,涉案土地在正在编制的《海口市南部生态绿带控制性详细规划》范围内;现阶段该宗地属非建设用地。2017年7月24日,海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕364号《关于征询海南森源置业有限公司用地涉及水源地保护区情况的函》,向海口市生态环境保护局去函征询包括涉案土地的涉及水源地保护区的情况。2017年7月26日,海口市生态环境保护局作出海环自字〔2017〕68号《关于海南森源置业有限公司用地涉及水源地保护区情况的复函》,森源公司用地与海口市生态保护红线中生物多样性Ⅱ类红线区有重叠,需严格按照《海南省生态保护红线管理规定》和《海南省陆域生态保护红线区开发建设管理目录》相关要求进行开发建设。2017年7月26日,海口市生态环境保护局作出海环自字〔2017〕68号《关于海南森源置业有限公司用地涉及水源地保护区情况的复函》,说明涉案土地涉及水源地保护区等情况。2017年9月21日,海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕671号《关于海南森源置业有限公司土地闲置认定意见的请示》,海口市政府同意该认定意见。2017年10月12日,海口市国土局作出海土资处字〔2017〕758号《闲置土地认定书》,告知闲置土地的认定情况。2017年12月29日,海口市国土局作出海土资存处字〔2017〕1101号《关于有偿收回32宗土地使用权的请示》,海口市政府同意该处置意见。2018年1月3日,海口市政府以促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由,根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定,作出30号收地决定,收回涉案土地使用权并给予适当补偿,补偿标准按照24号文。
一审认为,一、关于30号收地决定认定事实是否清楚的问题。(一)《闲置土地处置办法》第二条第一款规定,“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。本案中,海口市国土局与森源公司签订的《建设用地补充协议》中,约定的延期开发期限为一年,自2007年4月15日起至2008年4月15日止,但涉案土地至今仍未实际动工开发。根据上述规定,认定涉案土地闲置并无不当。(二)因涉案土地所属片区规划正在编制,海口市规划部门暂无法提供规划条件,因此,依据《闲置土地处置办法》第八条第一款第(二)项之规定,涉案土地闲置的原因在于政府,故有偿收回涉案土地使用权并无不当。(三)涉案土地与海口市生态保护红线中生物多样性Ⅱ类红线区有重叠,且依据城市总体规划和现阶段控规方案,涉案土地属于非建设用地,森源公司无法按照001775号土地证载明的城镇混合住宅用地的用途进行开发建设,故海口市政府以公共利益需要收回涉案土地有事实依据。二、关于30号收地决定程序是否合法的问题。2016年10月,海口市国土局发现涉案土地涉嫌闲置,遂启动闲置土地调查处置程序,通过调查、论证、认定、协商、请示等程序,最终作出30号收地决定,符合《闲置土地处置办法》的相关规定,程序合法。三、关于30号收地决定适用法律是否正确的问题。(一)海口市政府与森源公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致,基于公共利益需要,依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第(六)项、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定,收回涉案土地使用权并无不当。(二)24号文确定的补偿标准应在双方协商一致的前提下才能适用。本案中,因海口市政府与森源公司未能协商一致,依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定单方收回涉案土地使用权,却适用24号文规定的补偿标准进行补偿,明显属于适用法律错误。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(二)项的规定,判决:一、撤销30号收地决定中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定执行”的内容;维持有偿收地行为的合法性;二、驳回森源公司的其他诉讼请求。案件受理费50元,由海口市政府负担。
上诉人海口市政府上诉称,30号收地决定适用法律正确。30号收地决定适用《中华人民共和国土地管理法》《海南省闲置土地认定和处置规定》及海南省政府颁布实施的规范性文件,适用法律并无不当。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十五条规定,各市县人民政府有权根据实际情况规定相应的处置方案。本案中,依据海南省人民政府办公厅琼府办〔2016〕241号《关于印发海南存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》第二条第(七)项之规定,森源公司与海口市政府不能达成协议的,应适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定,作出收回土地使用权的决定,对补偿标准适用24号文之规定处理,故30号收地决定适用法律正确。综上,请求:撤销原判,驳回森源公司的诉讼请求。
上诉人森源公司上诉称,30号收地决定认定事实不清,程序违法。一、30号收地决定称因公共利益需要收回涉案土地使用权,但未告知因何“公共利益”,以及是否经过审批程序。且海口市政府未举证证明涉案土地属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定“为公共利益需要使用土地”的情形。二、海口市政府在作出30号收地决定前未依法举行听证会,未听取森源公司意见,程序违法。三、30号收地决定并未对涉案土地进行适当补偿,应当依据涉案土地的性质、用途、区域等情况,以作出30号收地决定之日的市场评估价予以补偿。一审法院应判令海口市政府采取土地置换的方式或按照市场评估价对森源公司进行补偿,才能使本案争议彻底解决。综上,请求:撤销原判,支持森源公司的诉讼请求。
一审期间,各方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查,本院确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据,本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为,本案审查的是30号收地决定的合法性。
一、关于海口市政府有偿收回涉案土地是否合法的问题。《闲置土地处置办法》第八条第一款第(四)项规定,因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的,属于政府原因造成的土地闲置。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项规定,为公共利益需要使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。本案中,涉案土地因水源保护、生态绿带控规等规划问题不能按原用途开发,海口市政府认可涉案土地闲置有政府原因并决定有偿收回,并不违反法律的强制性、禁止性规定。《闲置土地处置办法》第十二条第一款规定,国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择延长动工开发期限、调整土地用途及规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地以及其他处置方式,按照该规定,政府及国土资源主管部门可根据客观实际情况提出处置方式,海口市政府根据实际情况对涉案土地不采取置换方式,并无不当。
二、关于涉案土地按照24号文所规定的标准进行补偿是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定,为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。2018年12月18日,自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出自然资办函〔2018〕1903号《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》(以下简称1903号函),函复:“有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本,综合考虑其合理的直接损失,参考市场价格,由双方共同协商确定。”2019年3月19日,海南省政府作出琼府〔2019〕12号《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》(以下简称12号文),规定:“县级以上政府可以对存量商品住宅用地依法有偿收回,有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本,并综合考虑其合理的直接损失,参考市场价格确定,”“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的,按照本意见执行。”本案中,30号收地决定仅是确定涉案土地的补偿标准按照24号文的规定执行,并未确定具体的补偿数额,且就该问题,1903号函以及12号文均规定有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本,并综合考虑其合理的直接损失,参考市场价格确定,海口市政府应按照1903号函以及12号文的规定,依法给予适当补偿。
  • 发表于 2020-02-04 11:12
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  • 分类:征收补偿

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